Impacto de políticas redistributivas en Bolivia resulta débil

La investigación de cuatro expertos sugiere que la política fiscal en Bolivia tiene un efecto “sorprendentemente débil” sobre la desigualdad y la reducción de la pobreza, y que este bajo impacto “no puede ser atribuido a una baja carga impositiva ni a una falta de ingresos” del Estado.

Los autores, Verónica Paz Arauco y Ernesto Yáñez (Instituto Alternativo de La Paz), y George Gray Molina y Wilson Jiménez Pozo (Programa de Las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD), consideran que “el diseño de las transferencias de dinero y su focalización ayudan a explicar estos hallazgos”.
Las transferencias son parte del gasto social del gobierno, junto con los subsidios y gastos en salud y educación. Las transferencias directas y las condicionadas son el Bono Juancito Pinto, Bono Juana Azurduy, Desayuno Escolar, Beneméritos del Chaco y la Renta Dignidad.
Estas transferencias “son principalmente planas a lo largo de los deciles”. Los deciles son valores que dividen un juego de datos de en diez partes iguales, de manera que cada parte representa un décimo de la población, y que se ordenan de forma ascendente (de menor a mayor) según su nivel de pobreza: los deciles más bajos (10%, 20%, 30%) son considerados los más pobres y los más altos los más ricos.
Por tanto, transferencias que son planas no otorgan más recursos a los más pobres que a los que no son pobres.
Por otro lado, existen cuatro impuestos indirectos que gravan el consumo de las personas: el impuesto al valor agregado (IVA), impuesto a las transacciones, impuesto especial a los hidrocarburos y un impuesto específico al consumo.
Tras aplicar un análisis de incidencia a las transferencias directas y a los impuestos indirectos, los investigadores encontraron que el efecto conjunto de ambos sobre la desigualdad fue neutro: “el coeficiente Gini (que mide la desigualdad) se mantuvo en 0,503” (el índice va de 0 a 1, mayor valor significa mayor desigualdad). Sin embargo, hay mayor reducción de desigualdad después de las transferencias en especie en salud y educación: el coeficiente Gini cae a 0,446”.
Pero agregan que “mirando el conteo de pobreza moderada y extrema, tanto para líneas de pobreza nacionales e internacionales, observamos que el efecto neto de las transferencias y de los impuestos indirectos incrementa la pobreza”.

Diseño e inefectividad
Los investigadores argumentan que hay dos factores que ayudan a explicar el bajo efecto redistributivo de estas políticas. En primer lugar, “Bolivia gasta una parte pequeña de su PIB en transferencias”: apenas el 2% del PIB, donde la Renta Dignidad recibe el 1,4%, mientras las demás transferencias directas (Juancito Pinto, Juana Azurduy, Beneméritos del Chaco y Desayuno Escolar) reciben conjuntamente el 0,7%.
En segundo lugar, “mientras las transferencias emblemáticas como Juancito Pinto y Juana Azurduy son progresivas en términos absolutos (o sea que benefician más a los más pobres), la distribución de los beneficios de la Renta Dignidad es neutra”. Y como ésta se queda con la porción más grande de las transferencias, el efecto total de las transferencias queda también neutralizado.
La razón de esto se basa “en dos características distintivas de todos los programas de transferencia: muy pocos recursos quedan para los pobres debido a que una gran proporción de las transferencias (el 62%) se va a los no pobres, y además ninguna estas transferencias les da a los beneficiarios suficiente dinero como para salir de su situación de pobreza”.
Los expertos agregan que “como resultado de este diseño ‘universal’, el 68% de los no pobres se benefician de los programas de transferencias directas”. Además, este resultado debe considerarse optimista, dicen, porque los verdaderos beneficios de estos programas podrían ser aún menores que los que obtuvieron en sus simulaciones.

El efecto de los impuestos indirectos y los subsidios

“¿Qué pasa si agregamos el efecto de los impuestos indirectos y subsidios? Cuando comparamos los coeficientes Gini (antes y después de éstos) observamos el efecto des-igualador de los impuestos indirectos netos”.
Además de esto, los autores confirman que “el sistema de impuestos en Bolivia no exime a los pobres de pagar impuestos para ciertos artículos. Es más, los hogares se convierten en contribuidores netos al sistema fiscal desde el tercer decil, lo que significa que sólo las personas de los dos deciles más pobres reciben más de lo que contribuyen en términos monetarios, antes de incluir las transferencias en especie”.
Los impuestos indirectos son considerados como “bastante regresivos”, y debido a que no existen impuestos directos sobre el ingreso personal, los impuestos en Bolivia “son regresivos en general”.
Por su parte, los subsidios a la gasolina y gas “no son progresivos en términos absolutos pero sí en términos relativos”, por lo que tienen efectos igualadores. Sin embargo, “llevar los recursos de estos subsidios hacia transferencias directas bien dirigidas sería beneficioso tanto para reducir la desigualdad como para la reducción de la pobreza”.
En resumen, dadas las características de las transferencias directas y del sistema impositivo, los efectos redistributivos y de reducción de pobreza (antes de transferencias en especie) son neutros en el primer caso y aumentan la pobreza en el segundo caso. “Cuando agregamos transferencias en especie al análisis, el impacto en el coeficiente Gini es significativo”.

Lo que recomiendan
los expertos
“Hay mucho por mejorar en la política fiscal de reducción de la pobreza y la desigualdad en Bolivia”, dicen los investigadores: “una mayor proporción dedicada al gasto social podría ser progresiva en términos absolutos si se crean programas enfocados específicamente a los grupos más pobres y vulnerables de la población, y si se aumenta el tamaño de las transferencias”.
“Sin embargo, los futuros esfuerzos en políticas adicionales deben ir más allá de las transferencias. Fundamentalmente, deben asegurar la universalidad de las transferencias en especie en salud y educación, además de mejorar la calidad de la provisión de estas transferencias”, concluyen.
Para parte de los cálculos de la investigación, publicada hace poco tiempo, se usaron datos de la Encuesta a Hogares (del Instituto Nacional de Estadística, INE), aplicada entre los años 2007 y 2009. Aunque las cifras pueden haber variado a lo largo de estos años, los hallazgos sobre el impacto redistributivo y sus causas siguen siendo vigentes, pues el diseño de estas políticas se mantiene.